公共交通高质量发展的困境与展望
The following article is from 虚无清秋斋 Author 徐济勇
推动《城市公共交通条例》制订 | 2024年交通运输法制工作要点
【学习】城市公交行车安全注意事项
一、公共交通高质量发展的缘起
刘鹤同志在《必须实现高质量发展》一文中指出：党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
文章强调：高质量发展就是体现新发展理念的发展，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一。
二、公共交通高质量发展的两层结构
公共交通高质量发展，要服从高质量发展的要求，外这个提法挺多地方都有，但至今不太知道各地定义公共交通高质量发展的真正内涵是什么？因为确实没有看出个所以然来。
试着去理解这事，“公共交通高质量发展”可以分解成“公共交通高质量+发展”与“公共交通+高质量发展”的双层结构，分两个层次去理解公共交通高质量发展。
第一层是公共交通高质量的发展，聚集公共交通本身的高质量。美国著名质量管理专家朱兰（J.M.Juran）博士从顾客的角度出发，提出产品质量就是产品的适用性，即产品在使用时能成功地满足用户需要的程度。这种意境下的公共交通高质量发展更多去考虑便利性、快捷性、可靠性、舒适性和公益性，这个比较符合当下“以人民为中心”的发展思想。因此这种理解下的公共交通高质量发展更多聚焦公共交通服务能力、服务水平的提升，还包括服务创新等。
第二层是公共交通的高质量发展，聚集发展的高质量。站在当下政策及规划看，发展的高质量核心是协调、绿色、低碳、可持续。
个人认为，按照上述双层结构去理解，公共交通高质量发展就是要践行以人民为中心的发展思路，逐步推进以绿色、低碳方式去提高公共交通的便利性、快捷性、可靠性、舒适性和公益性，并要实现公共交通可持续发展。
三、公共交通高质量发展的要求
按照上述两层结构，对公共交通高质量发展的要求是什么？需要考虑哪些方面的要素？
（一）公共交通高质量发展的服务要求
1. 便利性：一是空间便利性上，提升地面公共交通站点的500米覆盖率；增设轨道交通站的出入口或直通廊道；提升公共自行车道的覆盖率。这里特别的说，轨道交通站设置连通更多小区的出入口或廊道可以提升轨道交通的便利性。二是时间便利性上，延长公交服务时间，开设部分夜间线。
2. 快捷性：一方面是设置更多公交专用道，推进路权的公共交通优先；第二是合理设置站距，不建议追求300米覆盖这种导致公交更加低效的指标；第三是考虑服务创新（这个另外单独讲）。
3. 可靠性：一方面是公共交通等候的可靠性，多久能坐到车，核心是缩短发车间隔；另一方面是公共交通运行时间的可靠性，这个更多由公交专用道和城市道路拥堵水平决定。
4. 舒适性：硬件水平及满载率控制在合理水平，满载率控制的主要场景是每条线路的高峰期。
5. 公益性：包括公益覆盖面（免票及打折人群）、公交票价水平。
（二）公共交通高质量发展的路径需求
6. 推进新能源公交车使用，促进能源结构绿色。
7. 大中城市需要推进线网优化，构建高效、便捷的公共交通网络，引导市民从线出行向网出行，实现公共交通营运资源的高效利用。
8. 推进智慧排班与智慧调度相结合，通过智慧排班实现资源高效组合的方案，通过智慧调度执行方案并做出异常响应。
9. 中小城市推进定制公交、响应式服务与调度，面向低频客流区域提供响应式公交服务，提升公共交通服务水平与能力。
10. 探索无人驾驶公共交通，推进低成本公共交通运作模式。
（三）公共交通高质量发展的资源条件
11. 基于特定服务间隔水平的公交营运资源，包括车、场站及补能设施。
12. 基于城市特定工资水平（社平工资的一定比例）的稳定管理队伍如管理人员、生产辅助人员等。
13. 基于周边城市竞争性工资水平的驾驶人员薪酬调整机制。
14. 基于特定公益水平、服务水平的资金资源，企业通过政府购买服务或补贴保障企业正常可持续生存与发展。
（四）公共交通高质量发展的环境支撑（治理体系）
15. 基于公共交通公共服务、公益性的财政补贴政策和考核机制。
16. 专业的公交行业管理队伍。
17. 健全的公共交通行业管理规划、政策、流程和标准体系。
18. 公交企业、行业管理、其他部门及政府之间高效、畅顺的沟通协调机制。
19. 城市应该选择合适自身的交通发展模式、明确公共交通定位，并按照城市发展目标、财政承受能力等规划公共交通的内部结构，如是否发展轨道交通、如何发展地面公交、促进公共自行车等。
20. 与公共交通高质量发展相适应的管理体制，包括业务管理体制、国资管理体制。
四、公交高质量发展的困境
公共交通高质量发展从价值上谈“坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一”是高端的，但大多城市公共交通发展的现实是骨感的。
1. 客流下降的前途担忧：因为私人交通加速发展及共享（电）单车的普及，常规公交客流下降；部分大中城市还有轨道分流等原因，常规公交客流更是急剧下降，常规公交选择减量发展态势明显，城市公共交通竞争力吸引力也并未随轨道交通建设、成网而增加，该拥堵加剧的依然加剧。近半年多走了众多城市，公交企业自身有边缘化的感受，甚至部分公交企业提出还要不要公交的问题。
2. 补贴不足的资金困境：北上广深等城市公交补贴政策制定及执行相对较好，有政策有资金支撑；部分城市制定了补贴政策，落实了部分补贴；部分城市虽然制定了补贴政策，但实际没有落实补贴资金，比如公交免票等优惠政策应补贴2000多万，实际上一年补贴就几百万。北上广深的公交发展更像个例，所见到更多地方的公交靠贷款度日是常态。
3. 行业管理的力量不足：因为编制的原因，有较多城市一个科长管公交，有的甚至只能算半个科长管公交，有关政策、规范等支撑力不足。事实是，一些城市公交企业本身就代表行业管理能力。
4. 平台模式的支撑弱化：所见普遍现象是各地成立类似交投等平台公司，公交企业与交通相关企业成为平台公司子公司。交投公司懂公共交通或者能够理解公共交通尚好，还能够给予公交企业一些资源、协调支撑，但现实是制约更多了。与行业管理力量不足共同作用，公交企业左得不到行业专业管理服务，右向政府诉求无门（要通过股东上报协调事项）。曾经和一个地方公交企业谈线网优化，企业说自己没钱，行业没计划，这城市很久没做过线网优化了。
5. 信息化建设的基础薄弱：对挺多城市而言，先不要去谈什么智慧化、数字化转型，因为连许多调度设备都是失效的，依然停留在2G调度设备的城市不是个别现象。除了设备老旧、维护不到位、无法通讯等，有些地方即使信息化设备好的也不能发挥啥作用，所谓智慧调度就是看车辆实时状况、提醒超速，所谓智慧排班就是现场调度制定好人车计划通知调度中心，由调度中心输入……。
6. 智慧公交建设的逻辑混乱：有些地方车上安装了视频监控但无人管理，安装了DSM也未见引入管理过程，未配置资源；以为安装越多设备就越信息化、数字化、智慧化了或越先进，所以大力发展智慧公交就是换设备装新设备，然而系统之间无法融合，一些企业营运统计还停留在人工拼凑阶段。也有一些地方行业管理部门谈信息化情况（如运行指挥中心）功能完善、先进引领，然而再进去一看：没流程、没数据、没运行、没用户，很多功能模块在系统上齐全显示，但是内容空的；还有一些地方行业管理部门建了一个高大上系统，最终一看基本就是围绕俩数据换不同名字、不同组合（行业管理不专业，被忽悠也就正常了）。
7. 传统管理的创新困难：上述种种原因综合，事实上从理念、管理、营运、服务到安全等方面创新都挺难，毕竟创新不是空想和口号，需要人才、技术及资金投入这些条件，我想大多数地方都缺这些条件。当然，个人不否认总结性创新（把一系列措施整合到一起取个新名字），不否认形式创新（实质性作用不大的创新）。
8. 资源约束的矛盾加剧：私人交通发展让公交路权优先更加困难，专用道建设更加困难；城市建设加速背景下，场站更加不稳定；城市发展目标多元化，财政有限情况下的补贴压力更加大……
综上，个人认为大多数城市公共交通还处在生存困难状态，高质量发展任重道远。
五、低质量发展的“奶嘴”现象
表面的、虚假的、构建现象而不解决问题的都可以称为“奶嘴”，奶嘴具有迷惑性或隐蔽性，可以包装成为“高质量发展”但不是“高质量发展”，需要引起警惕。
公共交通有哪些“奶嘴”？
1. 奶嘴线路：常规公交线路中缺乏吸引力的线路都可以称为“奶嘴线路”，比如发车间隔超过30分钟的公交线路，基本上就不太有人会在站台等待，就是“奶嘴线路”，对应的就是“奶嘴服务”。
2. 奶嘴信息化：只是建设而未引入管理流程、措施、资源的信息化，不太可能产生啥效果，可称为“奶嘴信息化”。
3. 奶嘴平台：没流程、没数据、没运行、没用户的平台都可以称为“奶嘴平台”。
4. 奶嘴创新：没有实质效用，但可以证明本单位或个人努力的创新，可称为奶嘴创新。个人觉得奶嘴创新也算个创新，但其危害程度没到伪创新，伪创新可能会背离基本逻辑和常识，甚至反科学、反常态。
六、公交高质量发展的展望
梳理或认识到公共交通发展面临困境，不是要去否认公共交通高质量发展，更不是为了让公共交通高质量发展悲观化。
正视目前所面临困境，我们更要强调公共交通高质量发展，更要竖起“公共交通高质量发展”的大旗帜、大理念、大方向！用“公共交通高质量发展”去构建内外部合力，去推进内外部改革，去优化内外部环境，去获得更多内外部资源，从而去打破困境。
公交行业、公交企业涉及公共服务、民生、公益，公交人都秉承情怀、任劳任怨、乐于奉献，这是宝贵品质！在公共交通高质量发展旗帜下，需要更多“树旗帜、树情怀、树愿景”的公交领头人融合团结内外资源，从自身起坚定不移推进公共交通高质量发展。这里也有一些虽面临困境但正在破解困境或日渐趋好的城市和企业让人肃然起敬，贵阳公交等推进公交“公益”+“市场化”高质量发展，东莞公交推进公交高频骨干试点推进高质量发展，南通公交推进“有温度”的公交汇聚资源发展公交，还有中山公交、济宁公交、来宾公交、宜春公交等公交企业人，心怀时代、服务城市、积极进取，全力推进公交服务市民、服务城市，推进公共交通高质量发展。
我们也有幸发现一些机构如深圳市都市交通规划设计研究院直面公共交通交通高质量发展现实，用更加专业、务实和新颖视角，助力一些地方的行业和公交企业突破现实制约，在公交行业与企业的发展定位、补贴政策、智慧建设、线网优化等方面取得良好效果。
七、结语
坚信在新时代新思想指引下，公交人坚守使命、积极创新，虽然前路坎坷不平，但公共交通高质量发展一定可以在不同地方以不同形式取得新高度新成绩新成效！
作者：徐济勇 来源：虚无清秋斋
一、公共交通高质量发展的缘起
刘鹤同志在《必须实现高质量发展》一文中指出：党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
文章强调：高质量发展就是体现新发展理念的发展，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一。
二、公共交通高质量发展的两层结构
公共交通高质量发展，要服从高质量发展的要求，外这个提法挺多地方都有，但至今不太知道各地定义公共交通高质量发展的真正内涵是什么？因为确实没有看出个所以然来。
试着去理解这事，“公共交通高质量发展”可以分解成“公共交通高质量+发展”与“公共交通+高质量发展”的双层结构，分两个层次去理解公共交通高质量发展。
第一层是公共交通高质量的发展，聚集公共交通本身的高质量。美国著名质量管理专家朱兰（J.M.Juran）博士从顾客的角度出发，提出产品质量就是产品的适用性，即产品在使用时能成功地满足用户需要的程度。这种意境下的公共交通高质量发展更多去考虑便利性、快捷性、可靠性、舒适性和公益性，这个比较符合当下“以人民为中心”的发展思想。因此这种理解下的公共交通高质量发展更多聚焦公共交通服务能力、服务水平的提升，还包括服务创新等。
第二层是公共交通的高质量发展，聚集发展的高质量。站在当下政策及规划看，发展的高质量核心是协调、绿色、低碳、可持续。
个人认为，按照上述双层结构去理解，公共交通高质量发展就是要践行以人民为中心的发展思路，逐步推进以绿色、低碳方式去提高公共交通的便利性、快捷性、可靠性、舒适性和公益性，并要实现公共交通可持续发展。
三、公共交通高质量发展的要求
按照上述两层结构，对公共交通高质量发展的要求是什么？需要考虑哪些方面的要素？
（一）公共交通高质量发展的服务要求
1. 便利性：一是空间便利性上，提升地面公共交通站点的500米覆盖率；增设轨道交通站的出入口或直通廊道；提升公共自行车道的覆盖率。这里特别的说，轨道交通站设置连通更多小区的出入口或廊道可以提升轨道交通的便利性。二是时间便利性上，延长公交服务时间，开设部分夜间线。
2. 快捷性：一方面是设置更多公交专用道，推进路权的公共交通优先；第二是合理设置站距，不建议追求300米覆盖这种导致公交更加低效的指标；第三是考虑服务创新（这个另外单独讲）。
3. 可靠性：一方面是公共交通等候的可靠性，多久能坐到车，核心是缩短发车间隔；另一方面是公共交通运行时间的可靠性，这个更多由公交专用道和城市道路拥堵水平决定。
4. 舒适性：硬件水平及满载率控制在合理水平，满载率控制的主要场景是每条线路的高峰期。
5. 公益性：包括公益覆盖面（免票及打折人群）、公交票价水平。
（二）公共交通高质量发展的路径需求
6. 推进新能源公交车使用，促进能源结构绿色。
7. 大中城市需要推进线网优化，构建高效、便捷的公共交通网络，引导市民从线出行向网出行，实现公共交通营运资源的高效利用。
8. 推进智慧排班与智慧调度相结合，通过智慧排班实现资源高效组合的方案，通过智慧调度执行方案并做出异常响应。
9. 中小城市推进定制公交、响应式服务与调度，面向低频客流区域提供响应式公交服务，提升公共交通服务水平与能力。
10. 探索无人驾驶公共交通，推进低成本公共交通运作模式。
（三）公共交通高质量发展的资源条件
11. 基于特定服务间隔水平的公交营运资源，包括车、场站及补能设施。
12. 基于城市特定工资水平（社平工资的一定比例）的稳定管理队伍如管理人员、生产辅助人员等。
13. 基于周边城市竞争性工资水平的驾驶人员薪酬调整机制。
14. 基于特定公益水平、服务水平的资金资源，企业通过政府购买服务或补贴保障企业正常可持续生存与发展。
（四）公共交通高质量发展的环境支撑（治理体系）
15. 基于公共交通公共服务、公益性的财政补贴政策和考核机制。
16. 专业的公交行业管理队伍。
17. 健全的公共交通行业管理规划、政策、流程和标准体系。
18. 公交企业、行业管理、其他部门及政府之间高效、畅顺的沟通协调机制。
19. 城市应该选择合适自身的交通发展模式、明确公共交通定位，并按照城市发展目标、财政承受能力等规划公共交通的内部结构，如是否发展轨道交通、如何发展地面公交、促进公共自行车等。
20. 与公共交通高质量发展相适应的管理体制，包括业务管理体制、国资管理体制。
四、公交高质量发展的困境
公共交通高质量发展从价值上谈“坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一”是高端的，但大多城市公共交通发展的现实是骨感的。
1. 客流下降的前途担忧：因为私人交通加速发展及共享（电）单车的普及，常规公交客流下降；部分大中城市还有轨道分流等原因，常规公交客流更是急剧下降，常规公交选择减量发展态势明显，城市公共交通竞争力吸引力也并未随轨道交通建设、成网而增加，该拥堵加剧的依然加剧。近半年多走了众多城市，公交企业自身有边缘化的感受，甚至部分公交企业提出还要不要公交的问题。
2. 补贴不足的资金困境：北上广深等城市公交补贴政策制定及执行相对较好，有政策有资金支撑；部分城市制定了补贴政策，落实了部分补贴；部分城市虽然制定了补贴政策，但实际没有落实补贴资金，比如公交免票等优惠政策应补贴2000多万，实际上一年补贴就几百万。北上广深的公交发展更像个例，所见到更多地方的公交靠贷款度日是常态。
3. 行业管理的力量不足：因为编制的原因，有较多城市一个科长管公交，有的甚至只能算半个科长管公交，有关政策、规范等支撑力不足。事实是，一些城市公交企业本身就代表行业管理能力。
4. 平台模式的支撑弱化：所见普遍现象是各地成立类似交投等平台公司，公交企业与交通相关企业成为平台公司子公司。交投公司懂公共交通或者能够理解公共交通尚好，还能够给予公交企业一些资源、协调支撑，但现实是制约更多了。与行业管理力量不足共同作用，公交企业左得不到行业专业管理服务，右向政府诉求无门（要通过股东上报协调事项）。曾经和一个地方公交企业谈线网优化，企业说自己没钱，行业没计划，这城市很久没做过线网优化了。
5. 信息化建设的基础薄弱：对挺多城市而言，先不要去谈什么智慧化、数字化转型，因为连许多调度设备都是失效的，依然停留在2G调度设备的城市不是个别现象。除了设备老旧、维护不到位、无法通讯等，有些地方即使信息化设备好的也不能发挥啥作用，所谓智慧调度就是看车辆实时状况、提醒超速，所谓智慧排班就是现场调度制定好人车计划通知调度中心，由调度中心输入……。
6. 智慧公交建设的逻辑混乱：有些地方车上安装了视频监控但无人管理，安装了DSM也未见引入管理过程，未配置资源；以为安装越多设备就越信息化、数字化、智慧化了或越先进，所以大力发展智慧公交就是换设备装新设备，然而系统之间无法融合，一些企业营运统计还停留在人工拼凑阶段。也有一些地方行业管理部门谈信息化情况（如运行指挥中心）功能完善、先进引领，然而再进去一看：没流程、没数据、没运行、没用户，很多功能模块在系统上齐全显示，但是内容空的；还有一些地方行业管理部门建了一个高大上系统，最终一看基本就是围绕俩数据换不同名字、不同组合（行业管理不专业，被忽悠也就正常了）。
7. 传统管理的创新困难：上述种种原因综合，事实上从理念、管理、营运、服务到安全等方面创新都挺难，毕竟创新不是空想和口号，需要人才、技术及资金投入这些条件，我想大多数地方都缺这些条件。当然，个人不否认总结性创新（把一系列措施整合到一起取个新名字），不否认形式创新（实质性作用不大的创新）。
8. 资源约束的矛盾加剧：私人交通发展让公交路权优先更加困难，专用道建设更加困难；城市建设加速背景下，场站更加不稳定；城市发展目标多元化，财政有限情况下的补贴压力更加大……
综上，个人认为大多数城市公共交通还处在生存困难状态，高质量发展任重道远。
五、低质量发展的“奶嘴”现象
表面的、虚假的、构建现象而不解决问题的都可以称为“奶嘴”，奶嘴具有迷惑性或隐蔽性，可以包装成为“高质量发展”但不是“高质量发展”，需要引起警惕。
公共交通有哪些“奶嘴”？
1. 奶嘴线路：常规公交线路中缺乏吸引力的线路都可以称为“奶嘴线路”，比如发车间隔超过30分钟的公交线路，基本上就不太有人会在站台等待，就是“奶嘴线路”，对应的就是“奶嘴服务”。
2. 奶嘴信息化：只是建设而未引入管理流程、措施、资源的信息化，不太可能产生啥效果，可称为“奶嘴信息化”。
3. 奶嘴平台：没流程、没数据、没运行、没用户的平台都可以称为“奶嘴平台”。
4. 奶嘴创新：没有实质效用，但可以证明本单位或个人努力的创新，可称为奶嘴创新。个人觉得奶嘴创新也算个创新，但其危害程度没到伪创新，伪创新可能会背离基本逻辑和常识，甚至反科学、反常态。
六、公交高质量发展的展望
梳理或认识到公共交通发展面临困境，不是要去否认公共交通高质量发展，更不是为了让公共交通高质量发展悲观化。
正视目前所面临困境，我们更要强调公共交通高质量发展，更要竖起“公共交通高质量发展”的大旗帜、大理念、大方向！用“公共交通高质量发展”去构建内外部合力，去推进内外部改革，去优化内外部环境，去获得更多内外部资源，从而去打破困境。
公交行业、公交企业涉及公共服务、民生、公益，公交人都秉承情怀、任劳任怨、乐于奉献，这是宝贵品质！在公共交通高质量发展旗帜下，需要更多“树旗帜、树情怀、树愿景”的公交领头人融合团结内外资源，从自身起坚定不移推进公共交通高质量发展。这里也有一些虽面临困境但正在破解困境或日渐趋好的城市和企业让人肃然起敬，贵阳公交等推进公交“公益”+“市场化”高质量发展，东莞公交推进公交高频骨干试点推进高质量发展，南通公交推进“有温度”的公交汇聚资源发展公交，还有中山公交、济宁公交、来宾公交、宜春公交等公交企业人，心怀时代、服务城市、积极进取，全力推进公交服务市民、服务城市，推进公共交通高质量发展。
我们也有幸发现一些机构如深圳市都市交通规划设计研究院直面公共交通交通高质量发展现实，用更加专业、务实和新颖视角，助力一些地方的行业和公交企业突破现实制约，在公交行业与企业的发展定位、补贴政策、智慧建设、线网优化等方面取得良好效果。
七、结语
坚信在新时代新思想指引下，公交人坚守使命、积极创新，虽然前路坎坷不平，但公共交通高质量发展一定可以在不同地方以不同形式取得新高度新成绩新成效！
作者：徐济勇 来源：虚无清秋斋
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